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30年国企产权改革路

2019-05-10 11:52 来源:未知
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中国国企改革启动至今已30年,产权改革的进与退是其中的一条主线。

30年间,第一个10年里政府尝试了除产权改革(或称所有权改革)以外的各种探索,如两权分离、承包制等;第二个10年,是被动实施激进产权改革的国退民进的十年;第三个10年,产权改革陷于停滞,国企效益转好,逐渐做大。

梳理产权改革的历史,有助于看清楚国企改革从哪里来,到哪里去。

从要有好厂长到要有好制度

1984年,中国开始国有企业改革的探索。

此前,国营企业是附属于政府的一个个生产机构,企业内部翻修厕所都要请示上级主管单位。1984年3月,福建省召开一次“厂长经理研究会”,与会的55位厂长、经理联名给时任福建省委书记项南、省长胡平上了一封呼吁书,要求为企业家“松绑”。随后《人民日报》、《经济日报》等转载这封呼吁书。

1984年10月十二届三中全会,提出搞活国营大中型企业,思路是“两权分离”,即所有权与经营权相分离。全会提出探索国营大中型企业的多种经营方式,包括承包制、租赁制、破产制度、经营责任制、股份制等。

这年,国企改革启动“利改税”,即把企业原来的利润上缴改成税收。但当时征收的企业所得税、调节税等税率过高,仅给企业留利9.8%,用作设备更新、大修基金、福利基金和工资奖励基金。这实际上是竭泽而渔,结果造成财政连续22个月大滑坡,企业利润连续20个月下降。

这种背景下,1986年初,一些地方的国企经营不下去,就模仿农村家庭联产承包责任制,搞起了承包。

承包制在短期内调动了积极性,短短半年就扭转了财政收入下降的趋势,但也逐渐暴露出弊端,比如承包基数需要一对一谈判,造成企业之间苦乐不均,“会哭的孩子有奶吃”。

另一方面,承包制赋予了企业厂长经理过大的权力,出现一些问题。

据当时在国家体改委的贾小梁回忆,当时有一种观念,一家企业能否搞好,关键看有没有一个好的厂长。因此很多企业建立了厂长负责制,“一个人说了算”。但后来暴露出很多问题,如中国长江动力集团公司党委书记、董事长兼总经理于志安卷款出逃菲律宾。于是理论界又反思,人靠不住,搞好一个企业得靠制度,要把裁判员和运动员分开。

承包制未见明显成效后,1987年党的十三大提出,改革中出现的股份制形式,是社会主义企业财产的一种组织形式,可继续试行。由于不是所有制形式,所以股份制不涉及“姓社姓资”的问题。

最早提出对国有大中型企业进行公司制改造的,是1985年出版的《股份化:进一步改革的一种思路》一书。经济学家董辅礽1987年则在《所有制改革与经济运行机制改革》一文中提出,“两权分离”无法真正解决国有企业的问题,应该用股份制取代国有制。而北大教授厉以宁则因大力倡导国有企业实行股份制改造而被称为“厉股份”。

1984年11月,上海首家股份制企业飞乐音响公司成立,随后公开发行新中国成立后第一张规范化股票。

十三大对股份制加以肯定后,北京、上海、四川、浙江、广东等地推行了国企的股份制改造。但1989年之后,股份制改革受到质疑而被搁置。

初探产权改革

1980年代后期,国企亏损面达到了30%,这迫使政府意识到必须转换国企的经营机制。

1991年底,时任上海市委书记朱镕基调任国务院副总理兼生产办主任。生产办是当时国务院为清理三角债、限产压库、扭亏为盈而成立的跨部门单位,贾小梁所在的体改委企业司在生产办里负责企业改革的工作。贾小梁回忆,当时朱镕基大概主持了十多次总理办公会议,讨论起草《全民所有制工业企业转换经营机制的条例》(以下简称《转机条例》)。

《转机条例》在当时是国企改革的头等大事,其制定过程中曾经讨论过产权问题,有次办公会议上还有领导举例说,有个老农民进城,在公交车上扁担把车窗玻璃给杵碎了,售票员说这是全民所有的财产,打破了就要赔。老农说,既然是全民所有,我那份我不要了行吗?

这个玩笑的意思是全民所有制落实到某项国有财产时,责任主体往往是缺位的。

但1990年代初期,产权改革是被视为资产阶级自由化思想来批判的,“谁要提产权改革,就是大逆不道。”贾小梁说。

因此《转机条例》只提赋予企业经营自主权。1992年7月国务院发布该条例,赋予企业生产经营决策权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、进出口权、投资决策权、留用资金支配权、资产处置权、联营兼并权、劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权、内部机构设置权和拒绝摊派权等十四项权利。

在国家发展研究中心企业研究所副所长张文魁看来,当时的改革非常激进甚至过于激进,“剩余分配权、投资决策权、资产处置权这些权利肯定应该由股东行使,而不应该放给企业”。

1992年初,邓小平南巡时肯定了股份制。《转机条例》在肯定企业承包经营责任制的同时,也提出要创造条件试行股份制。

进与退的两难

1995年初,由原国家经贸委和国家体改委牵头,各部委在北京京西宾馆召开动员大会,开始制定国企改制方案的12个配套文件。

当时有很多人担心搞现代企业制度会把公有制改成私有制。比如1995年党的十四届五中全会上提出了“三改一加强”的国有企业改革总体方案,“三改一加强”是指改组、改革、改造和加强管理。但最初的“三改”是改组、改制和改造,其中改组是将不同的国有企业进行优化组合,做大做强;改制是成为多元股东持股的股份制或有限责任公司;改造是进行经营机制改造和技术改造。

当时“三改”的初始目标是对确定要发展的国企进行改制,成立股份公司吸收非国有资本进入,对不符合国家产业政策的国企进行关停并转的淘汰。但后来有领导提出,改制的争议太大,能否改成“改革”。于是改成了后来的版本。

十四届五中全会后,重庆、山东等地率先实施“抓大放小”战略,1996年前后,山东省诸城市委书记陈光因为力推当地国企改制为股份合作制而被称为“陈卖光”。时任副总理朱镕基派了两个调查组去调查,又亲自前往听取汇报,最后批示继续观察。

时任国有资产管理局企业集团处处长周放生当年是抓大放小的亲历者,“当时中央叫抓大放小,其实就是把中小企业市场化、民营化,搞产权制度改革。”他回忆说,那时候请各地经贸委领导开会,一律不准记者参加,不能公开报道,“因为我们也没有把握,只是坚定了这个探索的方向。”

1997年,国有大中型企业亏损面达39.11%,那年秋天,党的十五大和十五届一中全会提出国有大中型企业改革攻坚和扭亏脱困的三年目标。为实现此目标,国务院提出坚决走“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”,据说当年主管经济工作的官员被要求要把这几句话一字不差地背下来。

不巧的是,三年目标刚一提出,就遇到了亚洲金融危机和国内特大洪涝灾害,据财政部数据,1998年国有亏损企业亏损额为3066.5亿元,比上年增亏30.9%,成为历史上国有企业亏损最高的年份。

在极为困难的情况下,通过剥离不良贷款、抓大放小、战略性改组和上市融资等手段,1999年出现了转折性变化,国有及国有控股工业实现利润达到967亿元,比1998年增长84.2%。2000年,国企利润达2392亿元,比上年猛增了140%,国有大中型工业企业的亏损面下降到20%左右。

业绩改善的代价之一是职工下岗和企业关闭破产。据陈清泰所著的《国企改革:过关》一书,三年脱困时期,全国下岗分流的职工共有2100万,1997年底6599户亏损的国有大中型企业中,通过兼并联合和破产注销等方式退出市场的约2000户。

1999年,陈清泰、吴敬琏等在《国企改革攻坚15题》一书中提出,国企应该有进有退、有所为有所不为。

是年9月,党的十五届四中全会提出,国有资本控制的领域主要包括:涉及国家安全,自然垄断,提供重要公共产品和服务,以及支柱产业和高新技术产业这四大领域的重要骨干企业。

2000年以后,各地国有企业改制不断加速。但正如1997年后那一轮出售国企热潮中出现的问题一样,国企出售程序不规范、价格不合理等问题再次出现。

2004年夏,香港中文大学教授郎咸平指责格林柯尔董事长顾雏军收购国企时侵吞国有资产,引发轰动一时的“郎顾之争”。一场全社会的大争论由此引发,政策法规日趋严格,国企产权改革实际上陷入停滞。

表面上,“郎顾之争”是产权改革停滞的原因,但实际上,2003年之后国企尤其是央企的效益好转,政府也失去了改革的动力。

未来的悬念

2003年之后,国企尤其是央企彻底告别了“经营不下去”的困境。

据国资委数据,2003年至2006年,央企利润由3000亿增加到7500亿,净资产收益率由5%提高到10%,2007年更提高到12.3%。2008年金融危机之后,由于央企资产规模快速膨胀等原因,净资产收益率下降到7.5%左右。

从2008年至2012年,国企资产规模飙升了90%。

但对其真实效益,一直存有争议。比如天则研究所的分析报告认为,2001~2008年,国有及国有控股企业的利润扣除同期少缴纳的利息、地租、资源租和获得财政补贴,真实净资产收益率为-6.2%。

一位前国资委人士认为,国企由国资委一元化管理之后,确实导致国企利润绝对额的短期增长,但同时也留下了弊端。他说,国资委一开始按营业收入和资产利润总额来排序,排不进行业前三名的即可能被合并,这使得央企拼命扩张,负债率急剧上升。直到2010年,国资委才引入EVA(经济增加值)指标考核体系,“但趋势已经很难扭转了”。

国资委受到的另一诟病,则是本作为去行政化目标而设的“特设机构”,却变得越来越行政化。“有的央企老总说,国资委跟过去的机械部差不多了。”该人士说,“行政化管理与产权管理不同,产权管理你就只是股东,跟企业是平等的关系。现在国资委是央企的领导,是行政上下级关系。”

按照十八届三中全会的部署,本轮国资改革的内容也包括国资管理体系的调整,其中国资委的未来定位,与财政部、发改委以及国有资本运营公司之间的关系,还有待揭晓。

但在张文魁看来,无论国资管理体系如何调整,都只是控制权体系的改革。“历史上我们曾经试图通过控制权改革,来回避所有权改革,但绕来绕去才接受了一个铁的事实:不进行所有权改革只进行激进的控制权改革,还是无法实现市场化。”

对于是否应该重启产权改革,周放生的看法是,“我肯定不赞成国进民退,但是现阶段也不可能把大国企私有化。”他说,“国企改革不是卖古董,成千上万活生生的人在里面,馒头得一口一口吃,急了要翻车的。”

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